Παρατηρήσεις Ι.Μ.Δ.Α. επί του Σχεδίου Νόμου για την «Οριοθέτηση, Διαχείριση και Προστασία Αιγιαλού και Παραλίας»

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

ΙΔΡΥΜΑΤΟΣ ΜΑΡΑΓΚΟΠΟΥΛΟΥ ΓΙΑ ΤΑ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΤΟΥ ΑΝΘΡΩΠΟΥ

 

επί του Σχεδίου Νόμου για την «Οριοθέτηση, Διαχείριση και Προστασία Αιγιαλού και Παραλίας»

             Στο σχέδιο νόμου που τέθηκε σε διαβούλευση από το Υπουργείο Οικονομικών με αντικείμενο την «οριοθέτηση, διαχείριση και προστασία αιγιαλού και παραλίας», υπογραμμίζεται ότι η «οικονομική σημασία της παράκτιας ζώνης είναι τεράστια και απαιτείται να απελευθερωθούν οι τεράστιες δυνατότητες οικονομικής ανάπτυξης που παρέχει». Συνεπώς, σύμφωνα πάντα με την αιτιολογική έκθεση, «επιδίωξη του προτεινόμενου σχεδίου νόμου είναι (…) η περαιτέρω απλούστευση των διαδικασιών διαχείρισης και αξιοποίησης των παράκτιων, παραλίμνιων και παραποτάμιων κοινοχρήστων εκτάσεων, της έκδοσης των αδειών παραχώρησης της χρήσης για την οικονομική αξιοποίηση των κοινοχρήστων πραγμάτων, καθώς και της εκτέλεσης έργων αναγκαίων για την εθνική οικονομία, με σεβασμό στο ευαίσθητο περιβάλλον της παράκτιας ζώνης και με διασφάλιση στον απαραίτητο βαθμό της κοινής χρήσης».

Ωστόσο, το σχέδιο νόμου δεν υπηρετεί σε καμία περίπτωση την αναλογική και ισορροπημένη σχέση ανάμεσα στην ανάγκη της οικονομικής ανάπτυξης και τον σεβασμό της προστασίας και του δημόσιου χαρακτήρα του περιβαλλοντικού αγαθού, καθώς περιλαμβάνει διατάξεις που αφενός παραβιάζουν το δικαίωμα ελεύθερης πρόσβασης στον αιγιαλό και την παραλία, αφετέρου συνιστούν σημαντική οπισθοδρόμηση στην περιβαλλοντική προστασία σε σχέση με το νόμο 2971/2000[1]. Παράλληλα, ο εξορθολογισμός των σχετικών διαδικασιών μάλλον υπονομεύει τις δικαιοκρατικές εγγυήσεις της προστασίας του περιβάλλοντος και εκτείνεται μέχρι την νομιμοποίηση παράνομων έως τώρα πρακτικών. Ως εκ τούτου, θέτει σοβαρά ζητήματα συνταγματικότητας και παραβίασης διεθνών υποχρεώσεων της χώρας μας. Τέλος, συμβάλλει καθοριστικά στην άμετρη εκχώρηση της χρήσης των αιγιαλών και των παραλιών από ιδιώτες, με αποτέλεσμα την ιδιωτικοποίηση αγαθών δημοσίου χαρακτήρα.

Ειδικότερα, παρατηρούμε τα εξής:

 Ι. Αποκλειστική χρήση και κατάληψη αιγιαλών και παραλιών από ιδιώτες: κατάργηση του δικαιώματος ελεύθερης και ακώλυτης πρόσβασης των πολιτών (αρ. 2 παρ. 1, 5 παρ. 1 και 24 Σ, αρ. 8 ΕΣΔΑ[2])

 Μία από τις πιο αξιοσημείωτες και επικίνδυνες «καινοτομίες» του σχεδίου νόμου σε σχέση με το νόμο 2791/2000 είναι η απάλειψη της ρητής κατοχύρωσης του δικαιώματος ελεύθερης και ακώλυτης πρόσβασης των πολιτών σε αιγιαλό, παραλία, όχθη και παρόχθια ζώνη·δικαίωμα το οποίο, υπενθυμίζουμε, κατοχυρώνεται συνταγματικά (αρ. 2 παρ. 1, 5 παρ. 1 και 24 Σ[3]). Ειδικότερα, στα άρθρα 2 παρ. 3 και 10 παρ. 1 δεν γίνεται καμία αναφορά στον κοινόχρηστο χαρακτήρα του αιγιαλού και της παραλίας καθώς και στην προστασία και διαφύλαξη της φυσικής μορφολογίας και των βιοτικών στοιχείων τους. Αντιθέτως, η υπαγωγή της απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας για «την εξυπηρέτηση λουομένων» ή «την αναψυχή του κοινού» (αρ. 11 παρ. 1), εξυπηρετεί την εμπορική χρήση τους από ιδιώτες, δηλαδή επιχειρήσεις και μεγάλες τουριστικές μονάδες. Επιπρόσθετα, δεν προβλέπεται κανένας περιορισμός ως προς την έκταση αιγιαλού που παραχωρείται και καμία ενδιάμεση απόσταση ελεύθερης ζώνης μεταξύ των διαφόρων χώρων του αιγιαλού που έχουν παραχωρηθεί (αρ. 10 παρ. 1), κάτι που εύλογα θα σημάνει την πλήρη κατάληψη των παραλιών από ιδιώτες.

Σύμφωνα με το άρθρο 10 παρ. 3 του σχεδίου νόμου, «στην πράξη παραχώρησης περιλαμβάνονται όροι χρήσης που διασφαλίζουν την πρόσβαση του κοινού, ύστερα από αιτιολογημένη στάθμιση των συμφερόντων που εξυπηρετούνται ή βλάπτονται από την παραχώρηση…». Είναι σαφές, από μόνη τη γραμματική διατύπωση της διάταξης, ότι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση του κοινού δεν είναι πλέον ανεπιφύλακτη, αλλά εξαρτάται από την «αιτιολογημένη στάθμιση των συμφερόντων που εξυπηρετούνται ή βλάπτονται από την παραχώρηση» (αρ. 10 παρ. 3), στην οποία προβαίνει ο Υπουργός Οικονομικών, ο οποίος έχει εξουσιοδοτηθεί να καθορίζει με αποφάσεις τους όρους που διασφαλίζουν τη δυνατότητα χρήσης του πράγματος (αρ. 23 παρ. 2 εδ. στ’). Συνεπώς, το δικαίωμα της ελεύθερης πρόσβασης αποδυναμώνεται καθοριστικά ως προς την κανονιστική του εμβέλεια, καθώς υπόκειται στην αποκλειστική εκτίμηση και την ενδεχόμενη αυθαίρετη κρίση του αρμόδιου Υπουργού.

ΙΙ. «Αξιοποίηση» και ιδιωτικοποίηση αιγιαλών και παραλιών: παραβίαση του δικαιώματος των πολιτών στο φυσικό περιβάλλον (αρ. 24 παρ. 1 και 106 παρ. 2 Σ, 8 ΕΣΔΑ, αρ. 11 παρ. 1 και 15 παρ. 1 ΔΣΟΙΚΠΔ[4], αρ. 7 και 37 ΧΘΔΕΕ[5])

 Στο άρθρο 1 παρ. 2 του σχεδίου νόμου, ο ορισμός της «παραλίας» δεν περιλαμβάνει πρόβλεψη για πλάτος μέχρι και πενήντα (50) μέτρων από την οριογραμμή του αιγιαλού, όπως αντίθετα προέβλεπε το αρ. 1 παρ. 2 του νόμου 2971/2001. Η καταγραφή στο άρθρο 2 παρ. 2 των λιμνών (τεχνητών και φυσικών) και ποταμών που διαθέτουν όχθη και παρόχθια όχθη κατά την έννοια των διατάξεων του παρόντος σχεδίου νόμου είναι αναμφίβολα υπερβολικά περιοριστική. Επιπλέον, με τη διάταξη που περιλαμβάνει το άρθρο 6 παρ. 1 είναι πια δυνατή, μετά από τον καθορισμό της ζώνης παραλίας από την αρμόδια Επιτροπή, η έκδοση άδειας για εκτέλεση οικοδομικών εργασιών σε ακίνητα που απέχουν πενήντα (50) μέτρα από την οριογραμμή του αιγιαλού αντί για εκατό (100), όπως ίσχυε με τον προηγούμενο νόμο. Ταυτόχρονα, η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου προβλέπει σύντομη προθεσμία δύο (2) μηνών για τη λήψη απόφασης για την υποχρεωτική χάραξη παραλίας, μετά το πέρας της οποίας τεκμαίρεται η ύπαρξη ζώνης παραλίας πλάτους δέκα (10) μέτρων.

Το πιο σημαντικό είναι ότι επιτρέπεται με σύμφωνη γνώμη του αρμόδιου Υπουργείου η παραχώρηση εκτάσεων που περιλαμβάνουν κηρυγμένους αρχαιολογικούς χώρους, μνημεία, ιστορικούς τόπους ή προστατευόμενες περιβαλλοντικά περιοχές, τοπία ιδιαιτέρου κάλλους ή ευπαθή οικοσυστήματα (αρ. 10 παρ. 4), κατά παράβαση σχετικών διεθνών συνθηκών και του ενωσιακού δικαίου[6]. Μία ακόμη επιβαρυντική λεπτομέρεια συνιστά το γεγονός ότι η ανάκληση πράξης παραχώρησης γίνεται πλέον μόνο για λόγους δημοσίου συμφέροντος (αρ. 10 παρ. 8), έννοια πολύ πιο ασαφής από τη ρητή κατοχύρωση του δικαιώματος ανάκλησης για λόγους προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος που προέβλεπε μεταξύ άλλων ο ν. 2791/2000.

Προβληματισμό προκαλεί, επίσης, ως προς την τήρηση των θεσμικών εγγυήσεων που περιβάλλουν την απόφαση παραχώρησης της χρήσης του αιγιαλού, η διάταξη του αρ. 12 παρ. 1, σύμφωνα με την οποία η παραχώρηση χρήσης αιγιαλού για εκτέλεση έργων μπορεί να πραγματοποιείται για την εξυπηρέτηση επιχειρηματικών και άλλων σκοπών με απόφαση του ΓΓ Αποκεντρωμένης Διοίκησης, εφόσον κρίνεται ότι τα έργα είναι απολύτως απαραίτητα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Επίσης, διευρύνεται υπέρμετρα η δυνατότητα τοποθέτησης πλωτών εξεδρών στη θάλασσα (δημιουργία εξεδρών εμβαδού 1.500 αντί 100 τ.μ.) και προβλέπεται για πρώτη φορά η δημιουργία θαλάσσιων ή λιμναίων πάρκων αναψυχής που καλύπτουν επιφάνεια μέχρι χιλίων πεντακοσίων τετραγωνικών μέτρων (αρ. 13 παρ. 1). Ακόμη, σε εξόφθαλμη αντίθεση με τη συνταγματική επιταγή της προστασίας του περιβάλλοντος έρχεται το άρθρο 13 παρ. 5 που επιτρέπει την επιχωμάτωση θαλάσσιου χώρου για την εξυπηρέτηση τουριστικών μονάδων που ασκούν επιχειρηματική δραστηριότητα, η οποία έχει ενταχθεί στο θεσμικό πλαίσιο των Στρατηγικών Επενδύσεων ή για την οποία έχει εγκριθεί ΕΣΧΑΔΑ ή ΕΣΧΑΣΕ[7].

Εξίσου απροκάλυπτα αντίθετη με τις αρχές ενός σύγχρονου Κράτους Δικαίου είναι και η ρύθμιση που προβλέπει δυνατότητα νομιμοποίησης (και όχι έκδοσης σχετικής άδειας εκ των υστέρων) έργων που κατασκευάστηκαν κατά παράβαση ισχυουσών διατάξεων πριν την έναρξη του παρόντος νόμου (αρ. 15 παρ. 1). Με δεδομένη, επίσης, τη διάταξη του άρθρου 18 που προβλέπει την εξάλειψη ποινικών κυρώσεων για ιδιοκτήτες αυθαιρέτων και υπαλλήλων που έχουν εκδώσει παράνομη άδεια, καθίσταται προφανής η επικινδυνότητα των σχετικών διατάξεων για το περιβάλλον.

ΙΙΙ. Συμπεράσματα

 Συνοπτικά, το παρόν σχέδιο νόμου συνιστά βαθειά οπισθοδρόμηση στην περιβαλλοντική προστασία, σε σχέση με το προηγούμενο καθεστώς του νόμου 2971/2001. Η δυνατότητα αποκλειστικής χρήσης του αιγιαλού από ιδιωτικές επιχειρήσεις-μεγάλες τουριστικές εγκαταστάσεις, δίχως να διασφαλίζεται η δυνατότητα της ελεύθερης και ακώλυτης πρόσβασης των πολιτών, υπηρετεί την πλήρη κατάληψη και εκμετάλλευση των αιγιαλών και των παραλιών από ιδιωτικά συμφέροντα. Η δε παραχώρηση του αιγιαλού και της παραλίας για την εκτέλεση έργων εκτείνεται ανεπίτρεπτα μέχρι και την επιχωμάτωση της θάλασσας. Εφόσον τα παραπάνω συνδυαστούν και με τις σκανδαλώδεις διατάξεις περί δυνατότητας νομιμοποίησης αυθαιρέτων και εξάλειψης ποινικών κυρώσεων σε περιπτώσεις παραβίασης του νόμου, καθίσταται σαφής η επαπειλούμενη ζημία του φυσικού περιβάλλοντος.

Οι προτεινόμενες διατάξεις θέτουν ωστόσο και σοβαρά ζητήματα αντισυνταγματικότητας, εφόσον δεν κατοχυρώνουν το δικαίωμα πρόσβασης των πολιτών σε κοινόχρηστα πράγματα, όπως ο αιγιαλός και η παραλία, κατά παράβαση των άρθρου 970 του Αστικού Κώδικα και των άρθρων 5 παρ. 1 και 24 παρ. 1 του Συντάγματος[8]. Παράλληλα, η άμεση εφαρμογή τους, χάριν της εντατικής οικονομικής «αξιοποίησης», θα οδηγήσει μοιραία σε σημαντική υποβάθμιση του φυσικού περιβάλλοντος, η προστασία του οποίου κατοχυρώνεται, ως γνωστό, ως δικαίωμα και υποχρέωση του Κράτους από το άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος. Σε αυτό το σημείο, οφείλουμε να τονίσουμε ότι το άρθρο 106 παρ. 2 του Συντάγματος προβλέπει ρητά, μεταξύ άλλων, ότι «η ιδιωτική οικονομική πρωτοβουλία δεν επιτρέπεται να αναπτύσσεται σε βάρος…της ανθρώπινης αξιοπρέπειας», έννοια η οποία περιλαμβάνει οπωσδήποτε και την απόλαυση του φυσικού περιβάλλοντος. Συμπερασματικά, παραβιάζεται το (συνταγματικό) δικαίωμα των πολιτών στην ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση στον αιγιαλό και την παραλία, καθώς και το αντίστοιχο δικαίωμα στη διατήρηση του φυσικού περιβάλλοντος, το οποίο προστατεύεται επιπρόσθετα και από διεθνείς συνθήκες και διατάξεις του ενωσιακού δικαίου που δεσμεύουν την Ελλάδα[9]. Και, δυστυχώς, φοβούμαστε ότι όταν κηρυχθεί δικαστικά η αντισυνταγματικότητα των εν λόγω διατάξεων, θα είναι ενδεχομένως ήδη αργά, καθώς θα έχουμε βρεθεί ενώπιον συντελεσμένων γεγονότων.

Είναι, επίσης, προφανές ότι το σχέδιο νόμου δεν συνιστά άσκηση επί χάρτου, αλλά περιλαμβάνει (φωτογραφικές) διατάξεις που θα εφαρμοσθούν αυτόματα σε συγκεκριμένες και εκ των προτέρων γνωστές περιπτώσεις. Ειδικότερα, οφείλουμε να αναδείξουμε τον αφανή ρόλο του ΤΑΙΠΕΔ στην πλήρη ιδιωτικοποίηση των ελληνικών αιγιαλών και παραλιών, ο οποίος συνομολογείται άρρητα σε διάφορα επουσιώδη σημεία του σχεδίου νόμου (βλ. για παράδειγμα την αναφορά στην «παραχωρούσα αρχή» αντί του Υπουργείου Οικονομικών στο άρθρο 10 παρ. 5 ή στις ΕΣΧΑΔΑ στο άρθρο 13 παρ. 5[10]). Η ψήφιση του νόμου θα «απελευθερώσει» το ΤΑΙΠΕΔ, ώστε να προχωρήσει άμεσα στην παραχώρηση αιγιαλών και παραλιών για εντατική οικονομική αξιοποίηση και για εκτέλεση έργων από μεγάλες τουριστικές μονάδες που ασκούν σε όμορη με τον αιγιαλό έκταση επιχειρηματική δραστηριότητα. Συνεπώς, δεν πρέπει να μας διαφεύγει η ουσία των ρυθμίσεων και οι απώτερες συνέπειες της εφαρμογής τους: με αυτό το σχέδιο νόμου το ΤΑΙΠΕΔ λαμβάνει το πράσινο φως για τη μαζική «αξιοποίηση»/ιδιωτικοποίηση αιγιαλών και παραλιών που θα επιφέρει σοβαρή αλλοίωση του φυσικού περιβάλλοντος, αποκλεισμό των πολιτών από την απόλαυση του, κατά κοινή ομολογία, σημαντικότερου κοινόχρηστου πράγματος που έχει να προσφέρει η χώρα μας και απώλεια της ιδιομορφίας και της ξεχωριστής ταυτότητας που διαθέτει το υψηλού κάλλους ελληνικό φυσικό τοπίο.

 ————————————————————————————-

 [1] Βλ. σχετικά τα γενικά και ειδικά σχόλια που περιέχονται στην έκτακτη παρέμβαση του WWF Ελλάς προς τα μέλη της Βουλής των Ελλήνων (5 Μαΐου 2014), διαθέσιμη στο http://www.wwf.gr/images/pdfs/Epistoli-pros-vouleftes-gia-nomosxedio-aigialou-May2014.pdf.

[2]Η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), κυρώθηκε από τη χώρα μας με το N.Δ. 53 της 19/20 Σεπτεμβρίου 1974.

[3] Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ Ολ 891/2008.

[4] Το Διεθνές Σύμφωνο Οικονομικών, Κοινωνικών και Πολιτιστικών Δικαιωμάτων κυρώθηκε από τη χώρα μας με το νόμο 1532 της 19ης Μαρτίου 1985.

[5] Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο οποίος με τη Συνθήκη της Λισαβόνας έχει αποκτήσει το ίδιο νομικό κύρος με τις ιδρυτικές Συνθήκες (αρ. 6 παρ. 1 Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση).

[6] Βλ. σχετικά Γνωμοδότηση της 9ης Φεβρουαρίου 2014 της Αλίκης Γιωτοπούλου-Μαραγκοπούλου, Ομότιμης Καθηγήτριας Παντείου Πανεπιστημίου και Προέδρου του Ιδρύματος Μαραγκοπούλου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΙΜΔΑ), επί των συνεκδικαζομένων την 11-02-2014 ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας υπ’αριθμ. 3036/25-06-2003 και 3877/23-09-2013 αιτήσεων ακυρώσεως.

[7] Οι Στρατηγικές Επενδύσεις αφορούν στη λεγόμενη διαδικασία fasttrackεπενδύσεων που προβλέπει ο Ν.3894/2010. Ο ίδιος νόμος (αρ. 24 Ν.3894/2010, όπως τροποποιήθηκε από το αρ. 2 παρ. 20 του Ν. 4072/2012 και το αρ. 5 παρ. 1 του Ν.4146/2013) προβλέπει επίσης τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ), προκειμένου κυρίως για την αξιοποίηση της περιουσίας της Εκκλησίας. Τέλος, ο Ν.3986/2011, δηλαδή ο ιδρυτικός νόμος του ΤΑΙΠΕΔ, προβλέπει (αρ. 12 και επ.) τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημόσιων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ) προκειμένου για την αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας που ανήκει στο κράτος.

[8] Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο¸ 6η έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σελ. 702-708.

[9] Ενδεικτικά αναφέρουμε το άρθρο 8 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), τα άρθρα 11 παρ. 1 και 15 παρ. 1 του Διεθνούς Συμφώνου για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Πολιτιστικά Δικαιώματα (ΔΣΟΙΚΠΔ), καθώς και τα άρθρα 7 και 37 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΧΘΔΕΕ).

[10] Για το ρόλο των ΕΣΧΑΔΑ βλ. αρ. 12 και επ. Ν.3986/2011, δηλαδή του ιδρυτικού νόμου του ΤΑΙΠΕΔ.

Advertisements